從國(guó)外補(bǔ)貼機(jī)制來看，補(bǔ)貼要有退出機(jī)制，逐步降低補(bǔ)貼比例
政府補(bǔ)貼占據(jù)主導(dǎo)地位，盲目發(fā)展造成產(chǎn)能過剩，是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的首要問題
與補(bǔ)貼生產(chǎn)者相比，補(bǔ)貼研發(fā)與終端利用環(huán)節(jié)更為有效，這是未來補(bǔ)貼政策調(diào)整的重要方向
有必要借機(jī)反思我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，并糾正不合理的地方，以促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
國(guó)內(nèi)光伏行業(yè)近兩年在發(fā)展中頻繁遭遇“寒流”，業(yè)內(nèi)多家企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難的問題。出現(xiàn)這種局面，與近年發(fā)生的光伏貿(mào)易爭(zhēng)端關(guān)系密切。而這些爭(zhēng)端的產(chǎn)生，無不與國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)品補(bǔ)貼政策有關(guān)。
2012年中美光伏“雙反”（反傾銷、反補(bǔ)貼）案以來，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境逐漸惡化。在中美光伏爭(zhēng)端中，美國(guó)商務(wù)部對(duì)進(jìn)口中國(guó)光伏產(chǎn)品做出反傾銷、反補(bǔ)貼終裁，給我國(guó)光伏產(chǎn)品對(duì)美出口造成較大影響。
與中美光伏爭(zhēng)端相比，2013年中歐光伏爭(zhēng)端影響更大。因?yàn)橹袊?guó)對(duì)歐盟光伏產(chǎn)品的出口額達(dá)200多億美元，約占中國(guó)光伏產(chǎn)品出口總額的80%。最終，爭(zhēng)端以中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)代表與歐委會(huì)就中國(guó)輸歐光伏產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端達(dá)成價(jià)格承諾結(jié)局。
短短兩年內(nèi)，中國(guó)分別與美國(guó)、歐盟等主要貿(mào)易伙伴在光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼問題上產(chǎn)生爭(zhēng)端。筆者認(rèn)為，有必要借機(jī)反思我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，并糾正不合理的地方，以促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
補(bǔ)貼政策為何受詬病？
政出多門，執(zhí)行性不強(qiáng)；缺乏有效監(jiān)督管理，騙補(bǔ)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生
2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》明確提出，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的問題，但并沒有提出政府補(bǔ)貼政策與產(chǎn)能過剩之間的關(guān)系，相應(yīng)地，對(duì)光伏補(bǔ)貼問題也未深究。
國(guó)內(nèi)光伏補(bǔ)貼政策，一直以來廣受詬病，其原因在于：一是政出多門，如財(cái)政部“金太陽(yáng)”光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼、住建部“光伏建筑”項(xiàng)目補(bǔ)貼、國(guó)家能源局光伏示范項(xiàng)目補(bǔ)貼、大型光伏電站電價(jià)補(bǔ)貼等；二是政策設(shè)計(jì)存在問題，政策可執(zhí)行性不強(qiáng)，導(dǎo)致政策效果較差。
當(dāng)前，從技術(shù)和規(guī)模上，可以將國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)電站分為兩大類，一類是大型光伏電站，另一類是分布式能源電站，如“金太陽(yáng)”示范工程的屋頂光伏建設(shè)。國(guó)家相繼對(duì)這兩種光伏電站項(xiàng)目出臺(tái)了相應(yīng)的補(bǔ)貼政策。
對(duì)于大型光伏電站來說，其劣勢(shì)主要是遠(yuǎn)離電力負(fù)荷區(qū)，且當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)極度不完善，使得光伏發(fā)電難以輸出。在西部荒漠地帶大力建設(shè)的大型光伏電站不能實(shí)現(xiàn)就地消納，也難以解決東部缺電問題。建設(shè)大型光伏電站，如果考慮巨大的電力輸送成本以及政府補(bǔ)貼的巨額支出，會(huì)大大降低大型光伏電站的經(jīng)濟(jì)性。
與大型光伏電站相比，分布式能源“金太陽(yáng)”示范工程最大的優(yōu)勢(shì)在于靠近電力負(fù)荷區(qū)，光伏所發(fā)電量可以就地消納，不產(chǎn)生電網(wǎng)環(huán)節(jié)的輸送成本。而且，其分布式的布局特性也完全符合太陽(yáng)能分布式特性，所以仍是未來光伏應(yīng)用的重要發(fā)展方向。這項(xiàng)補(bǔ)貼是目前補(bǔ)貼規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的，在東部和沿海城市此類項(xiàng)目最多。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009~2011年的裝機(jī)容量分別是624MW、272MW和600MW。目前“金太陽(yáng)”項(xiàng)目采取“先補(bǔ)后建”的補(bǔ)貼方式，即先下發(fā)補(bǔ)貼資金的70%用于項(xiàng)目建設(shè)，其余30%的資金在項(xiàng)目完工驗(yàn)收合格后發(fā)放。
“金太陽(yáng)”補(bǔ)貼對(duì)于光伏組件廠家的去庫(kù)存化以及光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無疑起到了巨大的推動(dòng)作用，但由于對(duì)補(bǔ)貼缺乏有效的監(jiān)督管理，尤其是“先補(bǔ)后建”的形式，使得騙取補(bǔ)貼的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，降低了補(bǔ)貼政策的有效性。對(duì)于“金太陽(yáng)”示范項(xiàng)目來說，重點(diǎn)在于完善補(bǔ)貼的監(jiān)督機(jī)制，既有利于調(diào)動(dòng)各方參與的積極性，也要保證補(bǔ)貼真正落到實(shí)處，通過機(jī)制設(shè)計(jì)降低監(jiān)管成本。
從國(guó)內(nèi)已經(jīng)實(shí)施的光伏補(bǔ)貼來看，西部地區(qū)在光伏電站建設(shè)方面具有地域優(yōu)勢(shì)，但需要協(xié)調(diào)解決“上網(wǎng)”問題；“金太陽(yáng)”和“光伏建筑”必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高補(bǔ)貼的有效性。按照發(fā)電量給予補(bǔ)貼是科學(xué)、合理的補(bǔ)貼方式，但需要引導(dǎo)、完善。
國(guó)外提供哪些經(jīng)驗(yàn)？
補(bǔ)貼要有退出機(jī)制，注重補(bǔ)貼效率，監(jiān)管工作不能放松，補(bǔ)貼的最終目標(biāo)是去除補(bǔ)貼
國(guó)外光伏補(bǔ)貼政策主要有三類：一是補(bǔ)貼安裝光伏系統(tǒng)，日本采用此方法；二是補(bǔ)貼光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)，德國(guó)、西班牙等國(guó)采用；三是如美國(guó)加州那樣，同時(shí)運(yùn)用以上兩種方法。
從政策實(shí)施效果來看，日本在1994~2003年成功實(shí)施一輪補(bǔ)貼，促使2004年日本光伏累計(jì)安裝量達(dá)1100兆瓦，成為當(dāng)時(shí)全球光伏容量最大的國(guó)家。2004年，德國(guó)政府通過上網(wǎng)電價(jià)法（即著名的EEG法案），促進(jìn)了光伏安裝量激增。在這一方法中，德國(guó)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼設(shè)置了逐步遞減機(jī)制，即光伏系統(tǒng)安裝完成后，此后每年的固定價(jià)格下調(diào)一定的比率。這一方法隨后被西班牙、意大利、希臘、法國(guó)采用。
2006年，美國(guó)加州綜合運(yùn)用這兩種補(bǔ)貼方式，對(duì)中小光伏系統(tǒng)實(shí)施投資補(bǔ)貼或上網(wǎng)電價(jià)法，對(duì)大系統(tǒng)實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)法，初始上網(wǎng)電價(jià)0.39美元/ 千瓦時(shí)，維持5年，此后逐年降低。
投資補(bǔ)貼法增加了財(cái)政支出，從而增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，但這種方法實(shí)施非常方便。上網(wǎng)電價(jià)法使光伏補(bǔ)貼由電力公用事業(yè)的消費(fèi)者承擔(dān)，且更加注重光伏發(fā)電的實(shí)際效果，但增加了管理負(fù)擔(dān)。此外，投資補(bǔ)貼法注重設(shè)備安裝的容量，忽略了設(shè)備的實(shí)際運(yùn)行情況，而上網(wǎng)電價(jià)法更有效地促進(jìn)了光伏設(shè)備的使用。
從國(guó)外補(bǔ)貼機(jī)制來看，補(bǔ)貼要有退出機(jī)制，逐步降低補(bǔ)貼比例。補(bǔ)貼的最終目標(biāo)是去除補(bǔ)貼，通過不斷調(diào)整補(bǔ)貼政策，以達(dá)到取消補(bǔ)貼的最終目的。
在補(bǔ)貼對(duì)象上，國(guó)外屋頂光伏電站建設(shè)始終是補(bǔ)貼的主要方向。德國(guó)90%以上的光伏項(xiàng)目都是屋頂光伏電站項(xiàng)目，歐美國(guó)家對(duì)屋頂光伏電站建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明顯高于大型光伏電站，越是小型、自發(fā)自用比例高的項(xiàng)目，獲得補(bǔ)貼額度也就越高。歐美國(guó)家的光伏工程大都靠近電力負(fù)荷區(qū)，所發(fā)電量隨發(fā)隨用，最大限度利用了光伏所發(fā)電量，實(shí)現(xiàn)了政府推動(dòng)清潔能源的目標(biāo)。
在補(bǔ)貼方式上，為提高補(bǔ)貼政策的效率，歐美光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼很少采用事前補(bǔ)貼的政策，并注重通過法律形式來規(guī)范補(bǔ)貼，避免補(bǔ)貼資源被濫用。因此，需要借鑒國(guó)外光伏電站補(bǔ)貼的政策優(yōu)勢(shì)，摒棄不合理的政策規(guī)則，尋找合理補(bǔ)貼之道，從而有效使用補(bǔ)貼資金，促進(jìn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
怎么補(bǔ)貼更合理？
應(yīng)適度減少補(bǔ)貼，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，制訂統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，合理選擇補(bǔ)貼環(huán)節(jié)
對(duì)于未來我國(guó)光伏補(bǔ)貼政策的優(yōu)化，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手。
首先，政府應(yīng)適度減少對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼力度。從國(guó)內(nèi)實(shí)踐來看，政府補(bǔ)貼占據(jù)主導(dǎo)地位，盲目發(fā)展造成產(chǎn)能過剩，是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的首要問題。部分光伏企業(yè)破產(chǎn)給當(dāng)?shù)卣畮砹司薮蟮呢?cái)政負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致光伏企業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，喪失自我生存發(fā)展能力。在經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)、財(cái)政壓力增大的情況下，應(yīng)適當(dāng)縮小補(bǔ)貼規(guī)模，著力提高光伏產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和創(chuàng)新能力。
其次，建立光伏補(bǔ)貼的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，制定統(tǒng)一的光伏補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)不同部門都有自己的補(bǔ)貼體系，各自為政的結(jié)果不僅效率低下，而且由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，使得光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于無序狀態(tài)。建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅有利于在光伏問題的貿(mào)易中統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)，也有利于就光伏補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國(guó)際交流。
再次，應(yīng)選擇合理的補(bǔ)貼環(huán)節(jié)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)光伏補(bǔ)貼很大部分給了設(shè)備制造環(huán)節(jié)，這也是引發(fā)光伏爭(zhēng)端的重要原因之一。與補(bǔ)貼生產(chǎn)者相比，補(bǔ)貼研發(fā)與終端利用環(huán)節(jié)更為有效，這是未來補(bǔ)貼政策調(diào)整的重要方向?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》也提出要大力支持用戶側(cè)光伏應(yīng)用，但政策效果如何還有待進(jìn)一步觀察和評(píng)估。
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